Стремление сделать систему государственных закупок более прозрачной и уменьшить коррупцию иногда приводит к обратным итогам. В частности, хаос, который воцарился в системе госзакупок, иногда лишает заказчика возможности размещать заказы, не нарушая при этом нормы действующего законодательства, считает главный юрист экспертно-консультационного центра Института государственных и регламентированных закупок, конкурентной политики и антикоррупционных технологий Алексей Федоров.
На госзакупки в системе государственного рынка России оказывают влияние несколько факторов, главными среди которых являются: деятельность государственных регуляторов, работе Единой информационной системы (ЕИС) госзакупок и правоприменение законодательных актов в этой сфере. К сожалению, каждый и этих факторов сам по себе имеет серьезные недостатки, оказывающие на госзаказчика дезорганизующее влияние, что крайней негативно отражается как на своевременности, так и на адекватности поставок лекарственных средств.
Формализм на местах
Главный недостаток современной регуляторики лекарственного рынка, по словам Федорова, —слишком формальный подход к исполнению правовых актов, содержание которых нередко противоречит здравому смыслу. Если на федеральном уровне регулирование этой сферы занимаются профильные структуры, такие как Минздрав, то в регионах контроль над исполнением правовых актов, как правило, возложен на юристов, требующих дословно придерживаться содержания нормативных документов. «Следовать этим правовым актам, конечно, необходимо, но руководствоваться при этом хотелось бы здравым смыслом, — сказал Федоров. — К сожалению, контролеры требуют от заказчиков читать документы дословно, что нередко приводит к катастрофическим результатам».
Инсулин от расстройства желудка
В настоящее время в Единой информационной системе работает каталог товаров и услуг (КТУ), который, в соответствии с постановлением Правительства, обязателен к применению. Согласно постановлению, позицию, отраженную в каталоге, необходимо заявлять с учетом всех характеристик, упомянутых в сопровождении, причем характеристики эти менять нельзя — данная вольность считается нарушением закона. При этом в конце прошлого года в каталоге появились записи, противоречащие элементарным знаниям фармацевтики. В частности, инсулин назван препаратом для лечения расстройств желудочно-кишечного тракта, причем в таблетированной форме. Гидротартрат платифиллина, который обычно используется при язвенных заболеваниях, заявлен как лекарство, которое при рассасывании помогает от кашля, а при наружном применении — от сахарного диабета. Одна из разновидностей препарата, представленная, как анемическое средство, описывается, как цельные соцветия, хотя в реальности препарат имеет только таблетированную форму. Все эти характеристики, которые полностью противоречат действительности, обязательны к применению.
Кроме того, в каталоге представлены весьма путанные единицы измерения, в частности, содержится такой параметр, как «условная единица», в которой измеряется вес лекарственных препаратов, причем никаких объяснений, что представляет собой эта единица — миллиграммы, таблетки или первичные упаковки — нет. Условную единицу нельзя прописать в плане-графике закупок, так как здесь существуют свои единицы измерения, впрочем, на стадии заполнения сведений о контракте появляется еще одна единица измерения, информация о которой изложена в письме Минздрава. Если заказчик называет единицу измерения в миллиграммах, а не в «условных единицах измерения», региональный орган контроля дает предписания внести изменения в документацию о закупке и привести мерность в соответствие с каталогом. Сделать это невозможно, так как данная единица противоречит мерностям плана-графика. Заказчик вынужден отменять закупку, и решать технические вопросы с оператором.
Стоит отметить, что федеральный Минздрав не применяет в своей документации значения, отраженные в каталоге. Более того в ответе на запрос о такой практике Министерство сообщило, что применять значения каталога для описания лекарственных препаратов невозможно. «Федеральный Минздрав может так заявить, — отметил Федоров, — но заказчик позволить себе такого не может».
Кстати, в ответах на запросы заказчиков, сотрудники службы поддержки официального сайта заявляют, что данный интернет-ресурс каталогом не является, несмотря на то, что находится в разделе каталогов, составлен в форме каталога и обязателен к применению. По словам специалистов, сайт представляет собой единый классификатор-справочник лекарственных препаратов, о чем, кстати, на его странице нет никаких упоминаний.
Парад разночтений
Еще одна серьезная проблема, мешающая заказчику адекватно исполнять свои функции, – неоднозначность формулировок законодательства. В частности, заказчиков сильно беспокоит вопрос определения эквивалентных лекарственных форм. В законе «Об обращении лекарственных средств» обозначены подходы к определению эквивалентности лекарственных форм, однако в отсутствии их четких соотнесений понять принцип эквивалентности конкретному заказчику весьма сложно. В прошлом году в двух отделениях ФАС почти одновременно было вынесено два разных определения по одному и тому же препарату. В одном случае таблетки для рассасывания и для глотания были признаны эквивалентными лекарственными формами, а в другом заявлено, что такие формы взаимозаменяемыми не являются. Каким из этих заявлений руководствоваться — так и осталось непонятным.
«Заказчику нужны конкретные указания, пусть не правильные, но четкие. Этого нет, — сказал Федоров, — в прочтении норм постоянно появляются возможности «усмотрения». Например, заказчик может решить, что лекарственные формы не эквивалентны, а контрольный орган, руководствуясь общим подходом об эквивалентности лекарственных форм, соответствующих одному способу введения (что, кстати, отражено в решениях региональных ФАС), считать их взаимозаменяемыми. По меркам регулятора вообще может получиться, что все лекарства, поступающие орально, является взаимозаменяемым, и не важно, в каком месте организма они растворятся».
В приложении к письму Минздрава, вышедшему в феврале этого года, содержалась информация по эквивалентности лекарственных форм, представленная в виде таблицы. Однако здесь указывается лишь эквивалентность старых лекарственных форм к новым, никакой конкретной информации (в частности, можно ли считать эквивалентными драже и таблетки) не содержится.
Еще хуже положение с формулировкой «некратные эквивалентные дозировки», которая появилась в постановлении правительства РФ от № 1380 «Об особенностях описания лекарственных препаратов для медицинского применения, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Такая формулировка оказалась полной загадкой для заказчика, так как совершенно не разъясняла конкретные случаи ее применения. Например, из такой формулировки невозможно понять, являются ли эквивалентными некратными дозировки в 150 мил и 125 мл. Разумеется, в постановлении приводятся примеры дозировок, но и они, к сожалению, непонятны для заказчика.
В результате, если представитель контрактной службы прописывает в документации одну конкурентную дозировку, считая остальные некратными и неэквивалентными, то регуляторные действия контрольного органа окажутся непредсказуемыми, так как никакого однозначного алгоритма, которым регулятор будет руководствоваться в своих решениях, не существует. Либо решение будет основано на общих подходах к взаимозаменяемости, тогда в адрес службы поступит предписание, где указывается, что дозировки являются эквивалентными, либо подход будет формальными — если взаимозаменяемость не прописана, то лекарства не эквивалентны. Предсказать действия регулятора заказчик не сможет, и такая нестабильность сильно усложняет его работу.
На усмотрение регулятора
Весьма странными представляются заявленные в законе нормы по многокомпонентным препаратам. Как следует из законодательства, при заявке на компонентные препараты заказчик обязан прописать возможность поставки однокомпонентного препарата. Казалось бы, все однозначно, однако в прояснениях Минздрава указано, что в некоторых случаях однокомпонентные препараты, входящие в состав комбинированных средств, вводимых в дыхательные пути, не могут обеспечить достижения такого же терапевтического эффекта. Эта информация противоречит законодательству, хотя разъяснения не должны отходить от нормативных актов, и в этом случае заказчик не может к ним апеллировать. Как поступать в этом случае, остается непонятным, притом, что могут появиться и другие исключения, которые пока не оказались в поле внимания разъясняющих органов. Такие разночтения в итоге приводят к задержкам закупок, что негативно отражается на обеспечении пациентов необходимыми препаратами.
Кроме того, возникает серьезный вопрос о конституционности данных норм — согласно заявлению Конституционного суда неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования препятствует адекватному пониманию его содержания, допускает возможность неограниченного «усмотрения» публичной властью в процессе правоприменения и создает предпосылки для произвола. Нарушения требований определенности правовой нормы вполне достаточны для признания ее несоответствующей Конституции. Иными словами, если норма правового акта позволяет двоякое толкование, то эта норма неконституционна. Учитывая это, регуляторам необходимо срочно заняться приведением законодательных актов к надлежащему виду.
«Все это можно назвать болезнями роста, так как за нормативное регулирование лекобеспечения активно взялись только в прошлом году, — сказал Федоров. — Будем надеяться, что регулятор обратит внимание на реальные проблемы заказчика и доработает нормативные акты до полной ясности, придав всем им однозначность и не оставив места для разночтений».